ЗДРАВЫЙ СМЫСЛ Лето 2008 № 3 (48)

ПРАВО И КУЛЬТУРА

КУЛЬТУРНОЕ
НАСЛЕДИЕ
теряется
в джунглях законов

Марина Кулешова

За последние десять лет законодательство России приобрело весьма сложную и разветвлённую структуру, но его несовершенство не уменьшилось. Одна из общих причин этого в том, что произошла смена парадигм, интересы частного капитала и платёжеспособного индивида мощно лоббируются на всех уровнях законотворческого процесса и оттесняют интересы общественные и государственные. Это крайне негативно сказывается на состоянии культурного наследия, сохранение которого – задача общества и государства, поскольку наследие – общественно признаваемая система ценностей. Среди разнообразия его объектов выделяются культурные ландшафты. Они интересны своей комплексностью и природно-культурным генезисом. Как репрезентативный объект права они хорошо иллюстрируют взаимодействие различных отраслей законодательства (охрана культурного наследия, охрана окружающей среды, градостроительство, использование природных ресурсов, земельное право). В соответствии с действующим законодательством (ФЗ № 73) объекты культурного наследия разделяются на три вида – памятники, ансамбли и достопримечательные места. В перечне последних значатся культурные ландшафты.

В ряду основных проблем законодательного обеспечения наследия, включая культурные ландшафты, следует назвать следующие.

1. Несоответствие, противоречие, неоднозначность правовых норм основных законодательных актов федерального уровня, призванных регулировать правоотношения в сфере охраны, сохранения и использования наследия. Культурный ландшафт – сложный природно-культурный феномен, поэтому в отношении к нему должны применяться нормы различных законов – как профильных («Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», «Об особо охраняемых природных территориях»), так и отраслевых (Земельный кодекс, Градостроительный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс и др.). Между тем в недавно принятых новых версиях Лесного и Водного кодексов полностью отсутствует какое-либо упоминание об охране культурного наследия в связи с использованием вод и лесов. В то же время отсылочные нормы к законодательству об охраняемых природных территориях включены, т. е. интересы охраны природного наследия и природной среды, пусть формально, но учитываются. Таким образом, воды и леса не воспринимаются как часть историко-культурной среды. Культурное наследие в восприятии отраслевых законотворцев не выходит за рамки памятников архитектуры и мемориальных квартир, не распространяется на культурные ландшафты с их лесами и водоёмами, что однозначно препятствует их выявлению и постановке на охрану в качестве объектов культурного наследия.

Другой пример – отсутствие правовой определённости понятия «территория объекта культурного наследия». При этом декларируется принадлежность земель в границах таких территорий к землям историко-культурного назначения (ст. 5 ФЗ № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). Декларации, даже в федеральных законах, не влияют на реальную жизнь, и никто не предпринимает усилий по изменению категории земель, относящихся к территориям объектов культурного наследия. Благое намерение его защиты принесло несомненный вред: несмотря на предупреждения и разъяснения учёных, произошла подмена смыслов – территория объекта наследия трактуется как земля, выделение территорий объектов наследия напрямую связывается с межеванием и формированием земельных участков, в то время как это различные правовые процедуры. В результате, в некоторых субъектах Федерации не принимают на охрану новые объекты культурного наследия, территории которых включают земельные участки, не относящиеся к землям историко-культурного назначения и не оформленные в установленном земельным законодательством порядке. Аналогичная подмена понятий произошла и в Градостроительном кодексе по отношению к особо охраняемым природным территориям, что входит в противоречие с ФЗ № 33 «Об особо охраняемых природных территориях».

2. Схоластичность, чрезмерная усложненность законодательных актов делают их выше понимания преобладающей части населения, что напрямую сказывается на соблюдении и использовании россиянами законодательства в сфере наследия. То, что культурный ландшафт может быть отнесён к наследию и представлять культурную ценность, сегодня далеко от понимания не только рядового обывателя, но преобладающего большинства управленческих структур. Абсурдная попытка технически зарегламентировать всю сферу управления и лишить её свободы принятия решений в рамках разумного приводит к абсолютному отрицанию ответственности управленца за результат его действий, отсутствию мотиваций к размышлению и выбору общественно значимых целей, в числе которых – поддержание, сохранение и развитие культурных ландшафтов. Например, чтобы учредить музей-заповедник, в нынешних правовых реалиях требуется сначала образовать достопримечательное место, затем на его основе создать историко-культурный заповедник и только впоследствии приступать к учреждению музея-заповедника, что не укладывается в разумение ни одного практика, но заложено в действующем законодательстве. Для сравнения отметим, что любая особо охраняемая природная территория создаётся соответствующим прямым постановлением органов власти, с соответствующими процедурами, но без метаморфоз.

3. Нестабильность правовых условий деятельности в сфере наследия. Перманентное внесение изменений в законодательные акты, принятие поправок, вводящих новые и отменяющих действующие правовые нормы приводит к тому, что законодательство как средство управления не выполняет свои функции, но создаёт систему помех и недоразумений. В результате бюрократический аппарат обречён на крайне низкую эффективность работы, не успевая приспособиться к нововведениям, и не выходит из дискуссий по предметам ведения и разделению полномочий. Так, опять внесены поправки в Градостроительный кодекс, что принципиально изменило его содержание при том обстоятельстве, что многие нормы предшествующей редакции ещё не введены в действие в полном объёме. Вслед принятому Лесному кодексу уже идут существенные поправки, усугубляющие его далеко не безвредное содержание для окружающей среды и наследия.

4. Отсутствие концептуальной преемственности между старыми и новыми законами, полный отказ от поступательного развития в пользу постоянных революционных преобразований, вплоть до смены понятийного аппарата, что вносит чрезвычайную путаницу в систему принятия решений. Наиболее яркие примеры – новые Градостроительный и Лесной кодексы – отказались от системы привычных понятий, насаждая иную умозрительную понятийную систему и ломая сложившуюся практику, которую можно и нужно было совершенствовать, но не уничтожать. Новый Лесной кодекс упразднил лесхозы, лесорубочные и лесные билеты, разделение земель лесного фонда на лесные и нелесные, разделение лесов на группы. Самое интересное – упразднил само понятие лесного фонда, но сохранил земли лесного фонда. Введена иная терминологическая система с иной логикой, что не позволяет применить новое понятие к старому содержанию. Градостроительный кодекс 2004 г. продолжил ломку терминологической системы, начавшуюся в 1998 г., когда был принят первый Градостроительный кодекс, в результате привычные схемы расселения и районная планировка были заменены на схемы территориального планирования, изменился состав проектной документации, некоторые из вновь введённых и используемых понятий были упразднены, например понятие объектов градостроительной деятельности особого регулирования и пр. Профильный закон о культурном наследии (ФЗ № 73) применил международную систему деления объектов культурного наследия на единичные памятники, ансамбли и достопримечательные места, отказавшись от привычного в отечественной практике разделения на памятники истории, археологии, архитектуры, градостроительства, монументального искусства, но по сложившейся инерции эти категории не выходят из употребления. За каждым понятием стоит определённое правовое содержание, с ним связан определённый порядок действий управленческого аппарата. Смена понятий – не безобидная акция, не игра в слова. За этим следует хаос в управлении, поскольку сохраняется инерционность отменённых порядков действий, а новая система не сразу входит в состояние равновесия, причём легко подвержена инверсиям.

5. Декларативность законодательных актов при отсутствии реальных механизмов их правоприменения. В особенности это относится к конституционным правам граждан на доступ к культурным ценностям (ст. 44), на благоприятную окружающую среду (ст. 42), а также обязанностей граждан сохранять культурное наследие (ст. 44), сохранять природу и окружающую среду (ст. 58). Все законодательные акты, тем или иным образом касающиеся наследия, начинаются с многообещающих преамбул-деклараций. Реальная правовая защита наследия основывается только на двух профильных законах (ФЗ № 33 и ФЗ № 73), в которых также можно найти немало деклараций, не имеющих процедурного обеспечения. Один из примеров по установлению категории земель историко-культурного назначения уже был назван. Другой – требование к юридическим и физическим лицам соблюдать режим использования территории объекта культурного наследия (ст. 46), но ФЗ № 73 не содержит ни одной статьи, посвященной этому самому режиму использования, понятие которого принципиально важно для профильного закона.

Если, исходя из статей Конституции, охрана природного и культурного наследия – обязанность каждого, то каждый отраслевой закон должен включать конкретные правовые нормы, обеспечивающие защиту наследия в той сфере, которой он касается. К сожалению, в современном законотворческом процессе мы этого не наблюдаем. Например, действующий Градостроительный кодекс декларирует соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (ст. 2, п. 10), но по всему тексту кодекса ограничивающим фактором выступают земли особо охраняемых природных территорий, а не особо охраняемые природные территории, и это не случайно – ведь в границах особо охраняемых природных территорий находятся разные категории земель и процент земель, относимых к категории земель особо охраняемых природных территорий, крайне низок. Таким образом все остальные земельные участки на особо охраняемых природных территориях не защищены нормами градостроительного права, что, как отмечалось, входит в противоречие с ФЗ № 33. Культурные ландшафты, как правило, попадают на земли иных категорий – в основном это земли поселений и земли сельскохозяйственного назначения.

6. Рамочный характер всех отраслевых законов, что предполагает наличие целой системы вспомогательных законов и подзаконных актов, обеспечивающих исполнение основного закона, причём эти подзаконные акты могут не приниматься годами и закон не имеет возможности быть эффективным. Вот уже 4 года отсутствуют подзаконники к профильному закону о культурном наследии. За это время отпала необходимость в разработке одного из них – положения об историко-культурной экспертизе, которую буквально «съели» последние поправки к Градостроительному кодексу. Проблема подзаконных актов начинает приобретать угрожающие размеры и в других сферах законодательного регулирования. Например, к Водному кодексу разработано 24 подзаконных акта, к Лесному – более 40. В комплекте к Земельному кодексу идёт ещё 5 федеральных законов, которые наряду с самим кодексом в настоящее время подвергаются существенной переработке.

7. Ознакомление с некоторыми из разработанных проектов даёт основание подозревать разработчиков в их ангажированности коммерческими структурами, поскольку эти проекты обеспечивают закономерную утрату, а не защиту наследия. Яркий тому пример – проект Положения о зонах охраны объектов культурного наследия. Положение составлено так, чтобы и без того сложная процедура утверждения зон охраны стала мало вероятным событием. Это обеспечивается, в частности, за счёт вполне демократичной процедуры – публичных слушаний. Эта процедура включена во многие правовые акты, обычно порядок её проведения определяют органы местного самоуправления и благодаря особенностям этого порядка публичные слушания могут выполнять роль от полной профанации до абсолютного императива. В проекте Положения их роль близка к императивной. Интересно отметить, на каком правовом фоне это происходит: например, в новом Водном кодексе вообще отсутствуют публичные слушания. Это означает, что для получения в аренду водоёма для его коммерческого использования не требуется учитывать мнение местных жителей (оно якобы учитывается в работе бассейновых советов), а вот для придания водоёму статуса одной из зон охраны объекта культурного наследия потребуется тщательнейшим образом удостовериться, что этот статус не угрожает ничьим правам. Разрабатываемые и принимаемые правовые документы свидетельствуют, что общество «защищается» от наследия, но «закрывает глаза» на любые преобразования ландшафтной среды, сформировавшегося культурного ландшафта.

8. Рекомендательный, а не обязательный характер многих правовых норм, определяющих разработку проектной документации по развитию территорий. Множество тому примеров – в градостроительном законодательстве, причём в ряде случаев именно на градостроительном законодательстве лежит ответственность за бездействие в сфере охраны наследия. Например, «характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству» определяются уполномоченными органами в области охраны объектов культурного наследия, и «вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации» (ст. 35 № 73-ФЗ, ст. 36 п. 4.1 № 190-ФЗ). То есть, они зависимы и фиксируются в градостроительной документации. Правила землепользования и застройки устанавливаются на основе разработки Генпланов поселений (ст. 26 № 190-ФЗ). Внешне эта вполне логичная последовательность действий нарушается лишь одним – тем, что ни Генплан поселения, ни Правила землепользования и застройки не являются документами, обязательными к разработке. Муниципальные власти прекрасно существуют и без них и никто не обязывает их иметь такие документы. Все новостроечные вопросы могут решаться через принятие градостроительного плана (сменившего привычные архитектурно-планировочные задания) на уровне муниципального архитектора (п. 6 ст. 45, п. 17 ст. 46 № 190-ФЗ). Отсюда следствие – градостроительные регламенты для достопримечательных мест имеют большую вероятность никогда не быть разработанными либо они должны разрабатываться индивидуально для достопримечательных мест в рамках индивидуальной проектной документации и по инициативе органов охраны объектов культурного наследия. Но нигде не предусмотрен правовой статус подобных документов.

9. Неразработанность регионального законодательства, многочисленность правовых лакун по предметам, отнесённым к полномочиям субъектов Федерации, например по определению зон охраны объектов культурного наследия, проекты которых утверждаются органами государственной власти субъектов РФ (ст. 34 № 73-ФЗ). Во многих случаях на уровне субъектов федерации происходит калькирование федеральных законов, их правовое наполнение снижается, поскольку в соответствии с федеральным законом сокращается состав полномочий, а декларативность увеличивается, хотя встречаются и позитивные примеры развития регионального законодательства. Например, закон об объектах культурного наследия республики Бурятия содержит нормы, определяющие приоритет зон охраны объектов культурного наследия по отношению к любой градостроительной документации – то есть пока зоны охраны не включены в градостроительную документацию, она не может быть реализована.

В настоящее время наметилась определённая тенденция к передаче федеральных полномочий на уровень регионов. Так, передано большинство федеральных полномочий по распоряжению лесами и водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Финансовое обеспечение этих полномочий осуществляется за счёт субвенций. Распоряжение землями, находящимися в не разграниченной государственной собственности передано на уровень муниципальных органов власти (с 2006 г. это муниципальные районы). В то же время регионы, а тем более муниципальные образования, не разработали необходимой нормативно-правовой базы, без чего вал обрушившихся на них полномочий приводит к произволу в распоряжении и истощению стратегических богатств страны. Это непосредственным образом сказывается и на состоянии культурных ландшафтов, попадающих на наиболее коммерчески привлекательные территории.

10. Некорректные формулировки нормативных актов, в частности при утверждении проектов зон охраны объектов культурного наследия. Возможности искажения аутентичной исторической среды допускаются уже на уровне утверждения режимов использования ценных территориальных объектов наследия. Например – в режиме использования предусматривается ограничение или запрещение нового строительства, но ничего не говорится о возможностях реконструкции. В результате на месте традиционных русских изб в непосредственном визуальном бассейне объекта культурного наследия под видом реконструкции воздвигаются 3-х этажные коттеджи и визуальный бассейн основательно преображается. При этом какие-либо правонарушения отсутствуют. Реально – это новое строительство, формально – всего лишь реконструкция. Некорректным формулировкам правовых режимов обязано современное окружение усадьбы А. С. Пушкина в селе Михайловское.

11. Отсутствие в федеральных законах понятия о музеях-заповедниках – они существуют «вне закона», но тем не менее существуют де-факто благодаря правительственным постановлениям. Отметим, что музеи-заповедники и национальные парки показали себя наиболее эффективными формами охраны культурных ландшафтов, поэтому правовой статус территорий музеев-заповедников вызывает обоснованное беспокойство. В связи с обвальными изменениями в действующем законодательстве эти территории оказались под угрозой, их правовое содержание вообще не определено. В большинстве случаев территории музеев-заповедников в правовом отношении – это система зон охраны, часто не утверждённых в установленном законом порядке. Учитывая происходящие и грядущие изменения в законодательстве, администрации музеев-заповедников приходят к осознанию необходимости получения для своих территорий статуса достопримечательных мест, что противоречит логике, но может избавить по формальному признаку от надвигающихся проблем.

Известно, что для охраны культурных феноменов бывает удобнее применить природоохранное законодательство при отсутствии соответствующих правовых механизмов в профильном законодательстве. Так, музеи-заповедники оказались вынужденными более активно применять законодательство об особо охраняемых природных территориях (№ 33-ФЗ), создавая памятники природы и заказники в границах своих территорий. По такому пути пошел МЗ «Куликово поле», где уже довольно длительное время идёт подготовка к созданию федерального заказника. До недавнего времени для охраны объектов культурного наследия широко привлекались статьи Водного кодекса, касающиеся водоохранных зон и прибрежных защитных полос, поскольку они предусматривали существенные ограничения хозяйственной деятельности. В новом Водном кодексе (2006 г.) указанные зоны и полосы явно поубавились в размерах и, что самое главное, «избавились» от многих вводившихся для них ранее ограничений (п. 16 ст. 65 № 74-ФЗ). В них допускается практически любая деятельность с условием соблюдения требований охраны окружающей среды. Охрана культурного наследия не предусмотрена, если только не создать судебный прецедент, доказав, что наследие есть часть окружающей среды.

12. Отторжение в управленческой сфере любых попыток научного сообщества ввести в законодательство понятие особо охраняемых историко-культурных территорий, к которым следовало бы относить музеи-заповедники, историко-культурные заповедники и достопримечательные места. Такие попытки предпринимались через Государственную Думу при разработке проектов закона «Об объектах культурного наследия…» (1998 – 2001 гг.), через Федеральное собрание путём внесения законопроекта «О музеях-заповедниках» (2002 г.), через проведение парламентских слушаний, через разработку Государственной стратегии формирования системы достопримечательных мест, историко-культурных заповедников и музеев-заповедников (2005 г.), через межведомственные совещания по проблемам отдельных музеев-заповедников (Куликово поле, 2006 г.) и т. д. Тем более примечательно, что бывшая советская республика Узбекистан использовала проектные предложения российских специалистов и в 1999 г. приняла закон об объектах культурного наследия, который закрепил понятие особо охраняемых историко-культурных территорий и установил правовой статус их отдельных видов – историко-культурных заповедников, музеев-заповедников и исторических поселений, не исключая возможность создания и иных их видов.

Примат частных интересов над общественными и государственными, вышедший за пределы цивилизованности и приобретший в настоящее время патологические формы, можно проследить практически во всех законодательных актах. Это проблема политическая. В возможностях науки только мониторинг, анализ и прогноз. Основная фабула всех отраслевых законов в сфере использования территориальных ресурсов – развитие частного права на обособление и присвоение ресурса. Но любой ресурс – часть окружающей нас природной и историко-культурной среды. И тотальное обособление и присвоение ресурсов одними лицами означает их отчуждение от других лиц, использовавших эти ресурсы как общенародное достояние.

Состояние современного законодательства можно оценить как состояние кризиса, когда плохо работающую систему пытаются улучшить с помощью дополнений, поправок, замен, в результате чего она становится всё более громоздкой и сложной в управлении для самих её конструкторов, не говоря о том, что её смысл попросту недоступен преобладающей части населения и администрирующим органам.